DIRETORIA JURÍDICA
PARECER Nº 15/11
Em análise a consulta formulada pela Mesa, acerca da possibilidade do Município ter aumentado o seu número de Vereadores, em função da edição da Emenda Constitucional nº 58/09, relativa à recomposição das Câmaras de Vereadores, e considerando ainda o exposto no art. 6º da Lei Orgânica do Município – LOM, com a redação dada pela Emenda nº 15/08.
Determina o art. 29, da Constituição Federal, que o Município promulgará sua Lei Orgânica, atendidos os princípios contidos nesta Constituição e os seguintes preceitos, entre outros:
“Art. 29 – …
IV – para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de:
- i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 450.000 (quatrocentos e cinqüenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes;”
Por sua vez, a Lei Orgânica, com fundamento na Emenda nº 15/08, dispõe, em seu art. 6º, §2º, que “o número de vereadores aumentará em proporção ao aumento da população do Município, até o máximo estabelecido na Constituição Federal, observados os critérios declarados pelo Supremo Tribunal Federal – STF no julgamento do RE nº 197.917”.
A referida Emenda, em seu art. 2º, fixou em 19 (dezenove) o número de vereadores para a eleição realizada em 2008, atendendo aos critérios determinados pelo STF e pelo Tribunal Superior Eleitoral.
A Mesa indaga especificamente se em razão do disposto no §2º, do art. 6º da LOM, a composição da Câmara de Vereadores, para o mandato a iniciar-se em 1º de janeiro de 2013, estaria automaticamente elevada para 25 (vinte e cinco) Vereadores, independente de emenda à LOM, a ser aprovada até o início do período de convenções relativo ao pleito que se avizinha.
Primeiramente, cabe ressaltar que, ao nosso sentir, o modo como foi redigido o aludido parágrafo desatende à finalidade constitucional, uma vez que a expressão é dotada de grande indeterminação, ao passo que o mandamento determina à fixação, o que quer dizer estabelecer um número certo.
Não parece também condizente com o princípio da democracia representativa que uma determinada legislatura estabeleça de antemão uma cláusula de aumento de vereadores automática, a valer para os próximos mandatos, sem que os representantes destas legislaturas futuras possam avaliar da pertinência e necessidade de se aumentar o número de vereadores.
Além disso, o referido parágrafo faz menção a uma regra constitucional normatizada pelo Supremo que foi revogada pela Emenda Constitucional nº 58/09, que alterou o inciso IV, do art. 29, da Carta da República.
Comparando-se com a redação anterior, percebe-se que a emenda supracitada produziu duas alterações de significativo relevo:
a) fixou apenas o parâmetro máximo do número de vereadores por Câmara Municipal, substituindo os intervalos do texto original, o qual previa mínimo e máximo;
b) retirou a expressão “proporcionalidade” do caput do inciso, reforçando a tese da autonomia da Lei Orgânica do Município na sua prerrogativa de fixar a composição da Câmara de Vereadores (é claro, atendido o limite máximo), uma vez que a redação anterior, ainda que resguardasse a autonomia da LOM para tanto, gerava significativa redução na discricionariedade e comprimia a liberdade do legislador municipal, na medida em que determinava a verificação da população do Município, em proporção ao mínimo e máximo ali previstos.
Importante historiar que o art. 3º da EC nº 58/09 pretendeu dar efeito retroativo às novas regras de composição para que estas tivessem efeito retroativo às eleições realizadas em 2008, em nítida afronta aos princípios da anualidade eleitoral e segurança jurídica, a qual foi prontamente reconhecida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.307, que retirou tal dispositivo do universo constitucional.
Deste modo, é tarefa do legislador municipal propor as alterações pertinentes às respectivas leis orgânicas, no sentido de manter ou elevar até o limite atualmente previsto a composição das Câmaras de Vereadores, devendo a discussão ater-se às peculiaridades locais, considerando aspectos geográficos, como a distribuição de bairros, fatores históricos, dentre outros.
O professor Audic Cavalcante Mota Dias, ao discorrer sobre a nova redação constitucional, assim discorre:
“As outras duas alterações feitas serviram para fortalecer a argumentação de que a competência para fixação do número de edis é exclusiva da Lei Orgânica, que deve encontrar limite apenas no texto constitucional, devendo ater-se às peculiaridades locais.
A fixação apenas de parâmetro máximo deu mais poder à Lei Orgânica Municipal – LOM -, pois, como dito, possibilitou e autorizou o legislador municipal a fixar o número de vereadores, inclusive abaixo de 9 (nove) por Câmara Municipal.
Quanto à retirada da palavra proporcionalidade reforçou o argumento de que para a composição dos legislativos municipais não deve ser levado em conta somente o número de habitantes do município, mas também fatores geográficos, históricos, dentre outros, deixando para que a realidade local seja alvo de análise.
Comparando o texto pretérito com o atual, vê-se o quão desnecessária e indevida foi a atuação do Poder Judiciário nesse episódio, tanto do TSE ao editar a resolução, quanto do STF ao declará-la constitucional, uma vez que isso serviu apenas para fomentar uma produção legislativa que em nada alterou os fundamentos expressos pelo texto anterior ao da EC 58/2009.
Ou seja, a nova produção legislativa repeliu os fundamentos das malfadadas decisões judiciais e reconheceu a impossibilidade de fixação da quantidade de edis por instrumento diverso da LOM, observados os limites impostos pela Constituição.” (DIAS, Audic Cavalcante Mota. Os limites constitucionais do poder regulamentar do Tribunal Superior Eleitoral. A Resolução nº 21.702/04, a Emenda Constitucional nº 58/09 e a controvérsia da fixação do número de vereadores. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2816, 18 mar. 2011. Disponível em http:jus.com.br/revista/texto/18705. Acesso em: 14 de maio de 2011)
Acerca do prazo para que se promovam alterações na Lei Orgânica do Município com o objetivo de aumentar a composição da Câmara para o mandato a iniciar em 1º de janeiro de 2013 é pacífico que estende-se até a data de encerramento das convenções partidárias, conforme entendimento seguro do Tribunal Superior Eleitoral – TSE.
De fato, o TSE tem como consolidado o entendimento de que, na fixação do número de vereadores, deve ser observado, o prazo estabelecido pela Resolução TSE no 22.556/2007, a saber, “o início do processo eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das convenções partidárias“.
Vale transcrever decisão recente do tribunal supracitado, ocasião em que, além de ratificar o prazo para alteração das Leis Orgânicas, deixa assente que este é o veículo normativo para se fixar o número de vereadores para as Câmaras, conforme ementa abaixo reproduzida:
“Número. Vereadores. Fixação. Lei Orgânica.
O TSE já decidiu que a fixação do número de vereadores é da competência da Lei Orgânica de cada município, devendo essa providência ocorrer até o termo final do período das convenções partidárias, conforme dispõe a Res.-TSE nº 22.823/2008.
Assim, afigura-se incabível a aplicação de lei nova, datada de outubro de 2008, ao pleito ocorrido naquele ano.
Nesse entendimento, o Tribunal, por unanimidade, desproveu o agravo regimental.
Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 11.248/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani, em 17.5.2011.
Número. Vereadores. Fixação. Lei Orgânica.O TSE já decidiu que a fixação do número de vereadores é da competência da Lei Orgânica de cada município, devendo essa providência ocorrer até o termo final do período das convenções partidárias, conforme dispõe a Res.-TSE nº 22.823/2008.Assim, afigura-se incabível a aplicação de lei nova, datada de outubro de 2008, ao pleito ocorrido naquele ano.Nesse entendimento, o Tribunal, por unanimidade, desproveu o agravo regimental.Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 11.248/MG, rel. Min. Arnaldo Versiani, em 17.5.2011.”
Por outro lado, para reforçar o argumento anteriormente exposto de que a redação atual da Lei Orgânica do Município, ao remeter a composição da Câmara de Vereadores ao Recurso Extraordinário nº 197.917 está revogado, vale transcrever a própria Resolução do TSE que estendeu os efeitos da decisão do STF aos demais Municípios brasileiros, onde destacamos o seu art. 3º, em que fica expresso o acatamento, pelo Poder Judiciário, de qualquer emenda constitucional alterando o dispositivo questionado, senão vejamos:
“RESOLUÇÃO Nº 21.702/04
PETIÇÃO Nº 1.442 – CLASSE 18ª – DISTRITO FEDERAL (Brasília).
Relator: Ministro Sepúlveda Pertence.
Instruções sobre o número de vereadores a eleger segundo a população de cada município.
O Tribunal Superior Eleitoral, no uso das atribuições que lhe confere o art. 23, IX, do Código Eleitoral, resolve expedir a seguinte Instrução:
Art. 1º Nas eleições municipais deste ano, a fixação do número de vereadores a eleger observará os critérios declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 197.917, conforme as tabelas anexas.
Parágrafo único. A população de cada município, para os fins deste artigo, será a constante da estimativa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgada em 2003.
Art. 2º Até 1º de junho de 2004, o Tribunal Superior Eleitoral verificará a adequação da legislação de cada município ao disposto no art. 1º e, na omissão ou desconformidade dela, determinará o número de vereadores a eleger.
Art. 3º Sobrevindo emenda constitucional que altere o art. 29, IV, da Constituição, de modo a modificar os critérios referidos no art. 1º, o Tribunal Superior Eleitoral proverá a observância das novas regras.
Art. 4º Esta Instrução entra em vigor na data de sua publicação.” (grifos nossos)
Desta maneira, a redação do §2º, do art. 6º, da LOM, deve ser interpretada como tão-somente uma tentativa equivocada de se elevar automaticamente a composição da Câmara de Vereadores para 20 (vinte) ou 21 (vinte e um) membros, conforme o ingresso nas faixas populacionais previstas na resolução revogada pela Emenda Constitucional nº 58/09, tendo, por tudo isso, o dispositivo criticado perdido qualquer potencial normativo.
Partindo para as conclusões, temos atualmente a Câmara de Vereadores composta por 19 (dezenove) membros, em razão do previsto na Emenda à Lei Orgânica do Município nº 15, de 5 de junho de 2008.
Igualmente, possui o atual mandato a prerrogativa de alterar a LOM, devendo-se ater-se aos limites máximos estabelecidos pela Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda nº 58/09.
Disto resultam dois cenários:
- o primeiro, a Câmara não altera a LOM até junho de 2012, submetendo-se à verificação realizada pela Justiça Eleitoral nas proximidades do período eleitoral e transfere a esta a responsabilidade de interpretar qual regra da LOM encontra-se em vigor. Nesta hipótese, a Justiça Eleitoral, que possui dentre suas competências a de determinar o número de cadeiras em disputa, terá certa margem de discricionariedade para tal intento, sendo provável que até junho de 2012 o TSE edite resolução para uniformizar o tratamento a ser conferido aos Municípios que não promoverem alterações em suas leis orgânicas.
b) outra alternativa, seria o atual mandato, no exercício das prerrogativas asseguradas pela Constituição Federal, propor emenda à LOM para fixar o número de cadeiras em disputa, atendo-se aos limites máximos previstos, comunicando a decisão à Justiça Eleitoral, conferindo certeza e segurança jurídica à questão.
Diante do exposto, em atenção ao princípio constitucional da segurança jurídica, sugerimos aos Senhores Vereadores seja proposta emenda à Lei Orgânica do Município para se fixar a composição da Câmara de Vereadores de Joinville, haja vista que a regra atualmente em vigor data de 2008 (Emenda à LOM nº 15/08), e refere-se somente à composição para o atual mandato, acrescentado o fato que após à edição desta Emenda foi editada nova regra constitucional sobre a matéria.
É o parecer, s. m. j.
Joinville, 31 de agosto de 2011
Daniela Pacheco Dias Maurício Eduardo Rosskamp
Diretora Jurídica Consultor Jurídico
Luiz Cláudio Gubert Douglas Rafael de Melo
Consultor Jurídico Assessor Especial
Laércio Doalcei Henning
Assistente Jurídico
