A análise do projeto de lei das parcerias público-privadas de Joinville deve começar nas comissões da Câmara de Vereadores nesta quarta-feira (13). O presidente da Comissão de Legislação, vereador Alisson Julio (Novo), indicou a si mesmo para ser o relator da proposta. O texto chegou formalmente no Plenário semana passada, embora sua minuta já tivesse sido apresentada aos vereadores em reunião da Comissão de Finanças em meados de setembro.
O parlamentar já disponibilizou seu parecer, entendendo que o texto tem admissibilidade jurídica. A reunião vai ter início às 16h e o texto deve ser discutido com os vereadores Brandel Junior (Podemos), Claudio Aragão (MDB), Diego Machado (PSDB) e Lucas Souza (PDT). Se aprovado o parecer de Alisson, o texto ainda precisará ser analisado pelas comissões de Urbanismo e de Finanças antes de chegar ao Plenário.
O projeto pretende “promover, fomentar, coordenar, disciplinar, regular e fiscalizar concessões e parcerias público-privadas” municipais. A ideia consiste na partilha do risco de empreendimentos entre o poder público e a iniciativa privada, com apoio de financiamento privado, conforme a proposta encaminhada à Câmara.
A proposta é defendida pelo prefeito, Adriano Bornschein Silva (Novo), como “uma alternativa indispensável para o crescimento econômico, em face das demandas a serem supridas mediante a colaboração positiva do setor público e privado”. A afirmação consta na mensagem, documento em que o prefeito justifica a necessidade de um determinado projeto de lei do Poder Executivo.
Mas o que são parcerias público-privadas, afinal? Mais conhecidas pela sigla PPP, elas são mais uma forma para firmar contratos para a concessão de serviços, equipamentos e de construção de que o poder público dispõe. Por serem uma modalidade especial de concessão, elas devem ser realizadas por meio de licitação, mas essas licitações possuem algumas características especiais.
As mais básicas são que os contratos firmados para PPPs precisam ser de médio a longo prazo, tendo prazo mínimo de cinco anos e máximo de 35 anos (não admitindo prorrogações a esse teto). Além disso, o valor do contrato não pode ser inferior a R$ 10 milhões. Outra regra para as PPPs é que elas não podem ter como objeto unicamente a execução de obra pública, ou o fornecimento de mão de obra ou a instalação de equipamentos. É preciso que esses serviços sejam combinados de alguma forma no objeto do contrato.
No final do prazo do contrato, os bens que tenham sido construídos ou reformados e mantidos durante a vigência retornam para a gestão da administração pública, o que difere as PPPs das privatizações, em que o ativo fica inteiramente na mão da iniciativa privada.
As PPPs são regulamentadas no país pela Lei Federal 11.079/2004, sancionada pelo ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva. A lei sofreu alterações significativas em 2017, e uma das principais foi a redução do valor mínimo dos contratos de R$ 20 milhões para R$ 10 milhões. O governo federal da época, do ex-presidente Michel Temer, defendia a redução e outras medidas para financiar projetos de infraestrutura urbana em estados e municípios.
A diferença principal em relação às concessões comuns é que as PPPs remuneram o parceiro privado de forma diferente. No caso das concessões comuns, o parceiro privado é remunerado basicamente com as tarifas cobradas dos usuários.
Já no caso de PPPs o parceiro privado pode receber uma contraprestação do poder público, havendo ou não tarifas a serem cobradas dos usuários. No modelo, o parceiro só pode receber as contraprestações depois de entregar o combinado no contrato.
Um exemplo de concessão comum próximo a Joinville, em operação desde 2007, é a Autopista Litoral Sul, em que o governo federal concede a exploração do trecho da BR-101 entre Florianópolis e Curitiba à Arteris. A empresa deve, por sua vez, promover a manutenção do trecho. Em troca, a receita principal da empresa vem da cobrança de pedágios, autorizada pelo poder público.
Uma PPP bastante avançada em Joinville, também por parte do governo federal, é a que envolve o Aeroporto de Joinville Lauro Carneiro de Loyola, que, junto com outros oito aeroportos da região sul do país – com destaque para os internacionais de Curitiba e Navegantes – ficarão a cargo da Companhia de Participações e Concessões, do grupo CCR. O governo federal espera a realização de obras de ampliação, bem como a manutenção e exploração das unidades. O leilão de concessão foi realizado em abril deste ano.
A contraprestação por parte do poder público pode tornar o modelo de PPPs mais atraente para investimentos da iniciativa privada do que as concessões comuns e, por outro lado, a ação da iniciativa privada pode desenvolver algumas atividades e obras que o poder público encontraria dificuldades para desenvolver. Porém, as contraprestações não podem ser pagas sem que o serviço já esteja sendo disponibilizado, seja aos cidadãos, seja à administração pública.
Esta última distinção é importante porque as PPPs podem ser divididas em dois tipos de concessões: as patrocinadas e as administrativas. No primeiro caso, o usuário do serviço ainda tem uma tarifa a ser paga, mas para que essa tarifa não seja muito elevada, o ente público paga as contraprestações em razão dos altos custos envolvidos. Esse modelo é usado, por exemplo, para o estabelecimento de linhas de metrô. Já as concessões administrativas têm como usuário final o próprio poder público, não envolvendo tarifas a serem pagas por usuários. Pode ser o caso da construção de um equipamento público como um centro administrativo, por exemplo.
O que a Prefeitura prevê de PPPs para Joinville
Em reunião realizada em meados de setembro, o secretário de Administração e Planejamento de Joinville, Ricardo Mafra, indicou que pelo menos seis projetos estão nos planos da Prefeitura para a realização de PPPs: iluminação pública, centro administrativo, internet sem fio pública e câmeras de segurança, miniusinas de energia solar em prédios públicos, administração de cemitérios e equipamentos esportivos e culturais.
A mais adiantada é a de iluminação pública. Mafra contou na ocasião que o BNDES está prestando consultoria na estruturação do projeto, que envolve também as secretarias de Infraestrutura e de Segurança. O prazo previsto para assinatura do contrato é novembro do ano que vem.
Já a proposta de PPP para construção de miniusinas de energia solar fotovoltaica em prédios públicos tem previsão de assinatura de contrato em dezembro de 2022. A intenção é economizar energia em imóveis que estiverem aptos a adotar o sistema.
Para concentrar os serviços da Prefeitura e cortar gastos com aluguéis, a ideia da Prefeitura é fazer uma PPP para erguer um centro administrativo. Para este projeto, no entanto, não há prazo para assinatura do contrato.
Conselho Gestor
Na proposta da Prefeitura, o PL 226/2021, um dos aspectos é a criação de um conselho gestor para as PPPs. O órgão ficaria vinculado à Secretaria de Governo e teria como atribuições gerenciar o programa de PPPs, analisando e decidindo sobre a realização de estudos técnicos sobre esses projetos. Outra atribuição do conselho é se manifestar sobre alterações, revisões, rescisões, prorrogações ou renovações de contratos de PPPs. Também cabe ao conselho receber manifestações de interesse de implantação das parcerias.
Pelo texto, o conselho gestor deve ser composto por pelo menos quatro membros, cada um tendo um suplente, que venham dos seguintes órgãos: Secretaria de Governo (Segov), Secretaria de Administração e Planejamento (SAP), Secretaria da Fazenda (Sefaz) e Secretaria de Planejamento Urbano e Desenvolvimento Sustentável (Sepud). Além desses quatro, um membro eventual seria o titular do órgão relacionado ao serviço ou atividade objeto da PPP.
A presidência deve ser decidida conforme regimento do colegiado, a ser elaborado após a aprovação da lei e estabelecido por meio de decreto do prefeito. Porém, vale observar que o Projeto de Lei 226/2021 já define que cabe ao presidente do conselho o voto qualificado em caso de decisões que não tenham maioria.
Os integrantes não devem receber remuneração extra pela participação no conselho e devem se abster de ter direito de voz ou voto em matérias em que tenham interesse pessoal. Da mesma forma, os integrantes não devem usar as informações para obter vantagem para si ou para parceiros.
Secretários municipais que tratem de áreas ligadas a uma PPP em discussão têm direito a voz nas reuniões do conselho, conforme o texto do projeto. Entidades da sociedade civil, estudiosos do tema e membros do Ministério Público e do Poder Judiciário podem participar para colaborar.
Outra prerrogativa do conselho gestor é a possibilidade de constituir grupos de trabalho temporários que sejam, conforme o texto, preferencialmente servidores de carreira que atuem na área que é objeto da PPP em estudo.
Tramitação de PPPs
O projeto de lei elenca alguns aspectos quanto à tramitação que uma PPP terá de cumprir antes de poder ser licitada. Inicialmente, a proposta pode partir do governo, por meio de uma Proposta de Iniciativa Governamental (PIG), ou da iniciativa privada, por meio de uma Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada (MIP). Nessas modalidades, os estudos para a PPP são apresentados para as modelagens dos contratos.
No caso do poder público, ainda pode ocorrer a proposta de manifestação de interesse (PMI), por parte de órgãos ou entidades da administração pública para que os estudos sejam realizados.
Conforme o texto, a autorização para os estudos é dada pelo conselho gestor, sem que isso signifique que o município seja obrigado a realizar a PPP. Também não significa que o proponente privado de algum projeto tenha algum tipo de preferência na realização do projeto. Todavia, caso um estudo seja adotado pelo município, um ressarcimento do valor aplicado na elaboração pode ser previsto no edital de licitação, para que o vencedor realize o pagamento.
É obrigatório que, caso o conselho gestor entenda um projeto como viável, seja realizada uma consulta pública, que pode se dar, preferencialmente, por meio de audiência pública, conforme o texto. Essa audiência deve ser realizada a pelo menos 30 dias da data prevista para a publicação do edital. Mas, caso haja interesse público urgente quanto ao objeto da PPP, a audiência pode ser substituída por uma consulta pública que dure pelo menos 30 dias e que se encerre a sete dias da publicação do edital.
Uma vez concluída a participação popular por meio de consulta pública, o conselho gestor pode então votar a aprovação ou não da PPP, desde que sejam comprovados os seguintes requisitos: efetivo interesse público, estudo técnico de viabilidade que contemple metas e resultados a serem atingidos, viabilidade dos indicadores de desempenho adotados e indicação de origem do custeio da PPP.
Relatórios de gestão fiscal
Como medida de transparência, o projeto exige que as informações das PPPs constem nos relatórios de gestão fiscal da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso significa que, com a aprovação da lei nos moldes atuais, os dados sobre PPPs deverão constar no Portal da Transparência, podendo ser consultados na aba da LRF.
Prioridade ambiental
O PL 226/2021 também estabelece que os projetos de PPPs devem ter prioridade na análise de licenças ambientais por órgãos como a Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente.
Sociedade de propósito específico
Conforme o texto, os parceiros privados devem constituir uma sociedade de propósito específico para tratar do objeto da PPP.
Adaptação de concessões antigas
Concessões que já estejam em vigor antes de o projeto se tornar lei permanecem submetidas às leis que lhe deram forma. Porém, o PL 226/2021 prevê que, caso Prefeitura e detentor da concessão tenham acordo, é possível a adaptação à nova lei, sendo ela aprovada e sancionada.
Diretrizes
O programa municipal de PPPs, conforme o PL 226/2021, se aprovado na forma apresentada, deve ter como diretrizes “qualidade e continuidade na prestação dos serviços, obras e atividades; universalização do acesso a bens e serviços essenciais; estímulo à competitividade na prestação de serviços; responsabilidade social e ambiental”.
